Consorzio autostrade, Falcone spinge sulla trasformazione: “Cas bicefalo, non si può più aspettare”

E' stato presentato ieri alle organizzazioni sindacali dall'assessore alle Infrastrutture Marco Falcone il piano di trasformazione del Consorzio autostrade da ente giuridico non economico ad ente giuridico economico.

Un “non” in meno che di fatto lo equiparerebbe alle altre concessionarie autostradali d'Italia consentendo non solo di snellire diverse procedure ma anche di bypassare le norme regionali sul contratto di lavoro che sono al centro di una imponente vertenza dei dipendenti  del consorzio che rivendicano l'adeguamento al Contratto nazionale e lo stesso trattamento dei colleghi delle altre concessionarie del resto d'Italia.

Un piano quello presentato in assessorato che ha lasciato più di una perplessità dal momento che la proposta di  trasformazione della natura giuridica dell'ente Cas era già stata votata positivamente dall'Ars il 23 marzo del 2011 ma bloccata dal Commissario dello Stato per vizi incostituzionali. In pratica il commissario richiamava una sentenza della corte costituzionale del 2002 dove stabiliva che la natura giuridica del Cas era non economica e non poteva essere cambiata.

Ora che la figura del Comissario dello Stato non incombe più siulle norme regionali e la nuova proposta passa solo direttamente da Roma, la Regione torna alla carica.

Ma cosa prevede il nuovo piano? Ecco alcuni passaggi chiave della relazione presentata dall'assessore che porterà in aula per la votazione. Se dovesse diventare legge, entro 120 giorni cambierà la natura giurdica dll'ente.

La relazione dell'assessore

Il Cas è costituito a fronte della fusione dei tre distinti consorzi concessionari Anas operanti in Sicilia per la costruzione e gestione delle autostrade Messina-Catania-Siracusa, Messina-Palermo e Siracusa-Gela. 

Secondo quanto riporta lo Statuto dell'Ente, le quote appartengono, nella quais totalità alla Regione siciliana (90,38%) mentre il residuo è suddiviso tra le province di Catania, Messina, Sirausa e Ragusa, tra le Camere di Commercio di Messina, Catanie e Siracusa e tra i comuni di Barcellona Pozzo di Gotto, Patti, Messina, Catania, Siracusa, Gela, Modica e Rosolini e infine il Consorzio Asi di Messina.

Alla luce della partecipazione così significativa della Regione, l'Ente è stato qualificato sin dalla istituzione intervenuta nel 1997, come ente strumentale controllato dalla regione.

Sotto il profilo delle attività, tutte rivolte a servizi di interesse generale, il Cas, oltre a provvedere al completamento delle autostrade di pertinenza dei tre consorzi preesistenti e a realizzare ulteriori iniziative nel settore autostradale, si occupa dell'esercizio della rete assentita o affidata in concessione.

Lo Statuto precisa che il Consorzio si avvale di contributi pubblici erogati dalla Comunità Europa, dallo Stato, dalla regione e da altri enti pubblici, nonchè di provvidenze regionali, nazionali e comunitarie.

Ciò posto, dalla legge istitutiva dell'ente e dal suo statuto emerge che:

- le quote di maggioranza del fondo di dotazione appartengono ad enti che ancor prima di essere pubblici sono articolazioni istituzionali dello Stato italiano, vale a dire Regione, Province e Comuni;

- l'ente è stato costituito per espressa volontà di una legge nazionale

- il precetto normativo della legge n.531 del 1982 è stato attuato non già attraverso un atto di autonomia privata ma mediante un'intesa istituzionale intervenuta tra il Ministero dei Lavori pubblici e la Regione siciliana.

- a sua volta, tale intesa, non ha generato la costituzione di una società di capitali, e dunque di un ente commerciale per definizione, ma di un modello aggregativo del tutto peculiare, un “consorzio unificato” partecipato da enti pubblici. Non va tralasciato, a questo riguardo, che il legislatore avrebbe potuto compiere una scelta diversa, richiedendo la costituzione di un ente commerciale, allo stesso modo di quanto avvenuto nell'ambito dei servizi pubblici locali, per i quali, come è noto, proprio negli anni Novanta si è imposto il modello della Società per azioni a capitale interamente pubblico o a capitale misto.

Nondimento, il legislatore non ha ritenuto di compiere questa scelta e il Cas ha proseguito la sua operatività mantenendo intatta la propria vocazione pubblica ed istituzionale anche a fronte di una generalizzata tendenza alla privatizzazione dei servizi pubblici;

- la materia dei trasporti regionali è espressamente regolata all'interno dello Statuto della Regione siciliana laddove, all'art.17 comma 1 lett. a), si prevede che in tale materia l'Assemblea regionale può, al fine di sddisfare le condizioni particolari e gli interessi propri della Regione, emanare leggi, anche relative all'organizzazione dei servizi”. Il Cas rientra a ieno titolo in tale area, nella quale la Regione soddisfa interessi propri attraverso funzionali intermedi destinati a svolgere attività altrimenti ad essa direttamente riconducibili.

Va peraltro tenuto presente che sulla base dello Statuto, il Consorzio da un lato ha un'autonomia decisionale limitata - poichè tutte le delibere sono soggette ad una approvazione da parte degli organi regionali -  e dall'altro è sottoposto al controllo della Regione.

Nonostante gli anzidetti profili soggettivi del Consorzio, rappresenta tuttavia un dato acuisito, essendo stato ormai condiviso dall'Agenzia delle Entrate dai giudici tributari, e finanche dalla Corte di Cassazione che l'attività esercitata dal Consorzio per le autostrade siiliane, nonostante la sua natura di ente pubblico non commerciale, rientri nel novero delle attività tipicamente economiche e commerciali, e come tale soggetta a tassazione ai fini dell'Ires e dell'Irap.

In questo senso si sono espresse sia l'Agenzia delle Entrate, la quale ha, da ultimo, sottoposto l'Ente ad attività di tutoraggio per il periodo di imposta 2017 (in quanto rientrante, per tale periodo di imposta tra le “imprese di grandi dimensioni”), sia i giudici tributari nell'ambito dei noti contenziosi afferenti i periodi di imposta 2009-2013, nonchè la Corte di Cassazione la quale, con sentenza 10823 del 2015 ha precisato che nonostante la natura di ente pubblico non economico del Cas, questo, in realtà, svolge anche al di fuori di un'organizzazione imprenditoriale, attività obiettivamente industriale, siccome diretta alla progettazione, costruzione e gestione dell'autostrada, e, dunque, un'attività finalizzata alla costituzione di una nuova utilità.

Ora, visto e considerato che il Cas ha sempre ritenuto di qualificarsi, in ragione della disposizioni della legge istitutiva e dello Statuto, quale “ente pubblico non economico", esso si è sempre comportato come tale sia da un punto di vista contabile sia da un punto di vista fiscale e pertanto, ha osservato, da unlato, le norme di cui al Dpr 27 febbraio 2003, n. 97 (con le modifiche apportate ddal decreto del preisdente dela Regione siciliana n. 729 del 2006) e sul Regolamento concernente l'Amministrazione e la contabilità degli enti pubblici di cui all'art. 18, comma 4, lr 22 dicembre 2005, n.19 e, dall'altro, l'art, 74 Tuir, il quale esclude la soggezione adIres degli enti pubblici.

Ebbene, poichè tale comportamento contabile e fiscale è stato oggetto di contestazione da parte dell'Agenzia delle ntrate - la cui linea interpretativa è stata successivamente condivisa (e, ormai, appare pacifico) dai giudici tributari e dalla Corte di cassazione - il Cas ha avvertito l'improcrastinabile esigenza di dotarsi medio tempore di una contabilità “parallela” rispetto a quella prescritta dalla legge per gli enti pubblici, e in particolaee di osservare gli adempimenti contabili stabiliti per le società commerciali.

Inaltri ermini, il Cas, in questo momento, avrebbe le sembianze di una creatura “bicefala”, in quanto, da un lato, in forza delle disposizioni contenute nella legge istitutiva e nello Statuto, è certamente un ente pubblico non economico assoggettato al controllo maggioritario della Regione Sicilia, mentre, dall'altro, per conformarsi al “nuovo corso" inaugurato con le contestazioni formulate dall'Agenzia delle Entrate a partire dal 2014,ha iniziato (da qualche mese) a comportarsi (anzitutto da un punto di vista contabile) alla stregua di una società per azioni e pertanto, in forza del disposto di cui all'art. 14, Dpr n.600 del 1973, ha cominciato ad organizzarsi (non senza poche difficoltà) per tenere: il libro giornale, il libro degli inventari, i registri prescritti ai fini dell'imposta sul valore aggiunto, libro scritture ausiliarie, registro dei beni ammortizzabili, registro delle scritture ausiliarie di magazzino.

Un ente dalla doppia anima

Pare evidente come una situazione del genere non sia accettabile,anche perchè addossa in capo all'Ente rilevanti costi connessi alla gestione della cintabilità "parallela”e , in ogni caso, significati costi connessi all'amministrazione di un Ente dalla doppia anima.

Peraltro, pare opportuno considerare come la qualificazione dell'Ente alla stregua di ente pubblico economico abbia delle ricadute anche da un punto di vista fiscale, in quanto, a questo punto, il reddito complessivo dell'nte andrà determinato a partire dall'utile o dalla perdita di eaercizio risultanti dal contp economico, ed apportando all'utile o alla perdita le variazioni in aumento o in diminuzione conseguenti all'applicazione dei criteri stabiliti dalle disposizioni contente nel T.U. delle imposte sui redditi.

Per comprendere le difficoltà in cui versano i funzionari dell'ente, basti pensare che tutti i componenti negativi sostenuti da quest'ultimo, sino ad oggi contabilizzati negli esercizi in cui sono stati assunti gli impegni di spesa con decreto dirigenziale, dovranno essere contabilizzati osservandoil principio di competenza e, dunque, nel caso specifico di prestazioni di servizi, nell'esercizio in cui tali prestazioni siano ultimate ovvero per i corrispettivi periodici stabilit  come tali in contratto, quello di ciascun periodo di maturazione.

Inoltre, dal periodo di imposta 2017, ai fini della corretta determinazione del reddito di impresa, in forza dell'art.83 Tuir, per i soggetti, diversi dalle micro-imprese  di cui all'articolo 2435-ter del codice civile, che redigono ilbilancio in conformità alla disposizioni del codice civile, valgono anche in deroga alle disposizioni dei successivi dei successivi articoli della presente sezione, i criteri di qualificazione, imputazione temporale e classificazione in bilancio previsti dai rispettivi principi contabili nazionali.

Dalla considerazioni svolge è agevole comprendere le difficoltà in cui versa il Cas e i costi che è tenuto a sopportare a fronte della asserita natura commerciale ormai attribuitagli dall'Agenzia delle Entrate. In questa propstettiva, l'ipotesi di una trasformazione del Cas da ente pubblico non economico a ente pubblico economico non andrebbe valutata in termini di vantaggio (fiscale e non) ventualmente raggiungibile, ma in termini di necessità di definitivo adeguamento adi una situazione di fatto (l'ormai acclarata natura commerciale dell'ente) ad una situazione di diritto (la forma soietaria della società di capitali); la consequenziale (e pacifica) applicazione delle disposizioni che regolano gli adempimenti contabili e fiscali stabiliti per le società aventi natura commerciale consentirebbe all'Ente di risparmiare su quelle spese attualmente destinate per implementare la contabilità parallela e per difendersi dalle contestazioni formulate con cadenza quasi annuale dal'Agenzia delle Entrate.

Le difficoltà per i dipendenti

La norma consente al Cas di attivare le procedure selettive per la copertura di posti vacanti nella dotazione organica, in particolar modo, per le figure professionali del settore tecnico (ad oggi, sono in servizi appena tre funzionari e 5 istruttori tra amministrativi e tecnici a fronte di una rispettiva previsione nell'organico vigente di 46 e 29) e della linea di esazione (alla cui carenza si sopperisce attualmente con contratti di somministrazione mediante agenzie esterne, con lievitazione dei costi), anche mediante ricorso ai contratti a tempo determinato, con le modalità e nei limiti della vigente legislazione in materia, prevedendo in al caso di ricorrere prioritariamente alla selezione di soggetti con esperienza lavorativa maturata già in precedenza con l'Ente.

Attualmente la funzionalità dell'Ente è assicurata da personale in assegnazione provvisoria e dalle convenzioni attivate con la Regione siiciliana e alcuni enti locali.